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我国绿色壁垒的制度缺位及西方国家的立法趋向分析
http://www.chempacknet.com 2013-12-02 14:39:20

  内容提要:发达国家的绿色贸易壁垒极大地限制了发展中国家的产品出口,这是近年来国际贸易中出现的一个新问题,其发展势头十分迅猛。我国入世后,它已成为我国对外贸易的最大障碍之一。目前,人们对绿色壁垒存在着不同的认识。实际上,绿色壁垒有善意和恶意之分。针对不同的绿色壁垒应采取不同的态度、不同的应对方略。随着全球经济的绿色化,善意的绿色壁垒将成为更广泛、更隐蔽的贸易壁垒,那种寄希望于通过多边贸易谈判打掉绿色壁垒的愿望是不切实际的。由于各方面的原因,我国绿色壁垒制度存在着严重缺位。当前西方发达国家的相关立法迅速发展,呈现出如下发展态势:一些任意性立法向强制性立法转化;产品的环保标准越来越高;对食品的安全管理加大了立法力度;逐渐将PPM标准纳入法规范围。

  一、绿色壁垒的逻辑定位

  入世后,随着我国产品不断遭到国外绿色壁垒的拦截,有关绿色壁垒的话题不绝于耳,各种观点也层出不穷。大多数学者对绿色壁垒持否定态度,认为绿色壁垒是发达国家强加给发展中国家的一种新的贸易壁垒,它“是在国际贸易中,某些发达国家借环境保护为名,行贸易保护之实,限制或禁止外国产品进口的贸易障碍。”{1}“是发达国家凭借其贸易大国的地位和先进的技术优势,通过制定严格的环境保护法规和苛刻的技术标准,对发展中国家实行的贸易歧视”{2}。只有少数学者认为不能全盘否定绿色壁垒,主张“对于按WTO相关协议设置的绿色壁垒不能无端非议,只能适应和改革。而对于背离协议的绿色壁垒就可以有力的反对并通过WTO争端解决机制寻求解决”。{3}由于主流观点把绿色壁垒定位为发达国家专门针对发展中国家制定的一种贸易歧视措施,强调其“虚伪性”,“不平衡性”,加上实践中发达国家的绿色壁垒的确使我国不少行业、企业饱受其苦,这便导致了我国目前提得最多的就是怎么反对它、对抗它或者是消极地避免它。本文作者认为,这对我国防范绿色壁垒,趋利避害是不利的。尽管绿色壁垒眼下确实给我国带来了许多不利,我们也应理性地、辩证地看待绿色壁垒,针对不同的情况作出不同的分析和认定,因为绿色壁垒的情况十分复杂,很难一概而论。

  关于绿色壁垒的界定,目前并无共识。作者在查阅大量文献后认为,绿色壁垒是指进口国为保护生态环境、人类及动植物健康,通过制定一系列技术性标准和法规,对来自国外的产品或服务加以限制或禁止的贸易保护措施。根据绿色壁垒的内涵,绿色壁垒可分为广义的绿色壁垒和狭义的绿色壁垒。广义的绿色壁垒包括善意的绿色壁垒和恶意的绿色壁垒(本文除另有注明,以下所言绿色壁垒均指广义的绿色壁垒);狭义的绿色壁垒专指恶意的绿色壁垒。从进口国制定和实施绿色壁垒的动机来分析,绿色壁垒有善意与恶意之分。所谓善意的绿色壁垒是指以保护生态、保护人身健康和可持续发展等社会进步为动机,制定与实施相应的技术标准。恶意的绿色壁垒是指以环境保护为名,行贸易保护之实,目的在于利用其拥有的技术优势阻止发展中国家的产品进入本国市场的一种贸易壁垒措施。划分善意还是恶意的标准主要有两个:一个是主观标准,另一个是客观标准。即衡量一个绿色壁垒是善意的还是恶意的,至少需要考量两个要素:其一是其制定的目的性。如果其制定的目的是保护生态、保护人类及动植物的健康和人类社会的可持续发展,那么它就具备了善意的主观要件。反之,假如其制定的目的在于以自己的技术优势排斥他国的产品进入,那么它便具备了恶意的绿色壁垒的主观要件;其二是客观性。即其是否符合GATT长期以来确认并被WTO所承传的非歧视原则。如果一种绿色壁垒的设置体现了对来自不同国家的相同或相似产品一律一视同仁,那么,毫无疑问,它是善意的绿色壁垒。否则,它便是恶意的绿色壁垒。按照这一标准,恶意的绿色壁垒主要有两种:第一,对特定国家的相同产品实施歧视性标准。如果进口国针对特定国家的产品或特定国家的特定产品实施歧视性环保标准,有别于他国另搞一套,未能做到一视同仁,那么这一歧视性环保标准的动意便有很大的主观恶性,其真正居心很可能在于以严格的高标准阻止特定国产品的进入,它的实质仍然是贸易保护主义。这显然是违背WTO最惠国待遇这一非歧视原则的;第二,对国内与进口产品实施双重环保标准。如果进口国针对国内与进口产品分别实施两种高低不同的标准,而没有用同一个标准无差别地对待国内与进口产品,那么这种双重标准的实质也是阻止国外产品的进入,这显然也是违背非歧视的国民待遇原则的。由于有保护世界资源和环境这面冠冕堂皇的旗帜,发达国家通过推行恶意的绿色壁垒,不但削弱了发展中国家的国际竞争力,扩大了自己的市场份额,提高了竞争优势,还可以获得保护世界资源和环境的美誉。因此,许多发达国家在设置恶意绿色壁垒方面总是乐此不疲{4}。但是恶意绿色壁垒严重违背了WTO的基本原则,极大地破坏和扭曲了公平贸易的行为理念,因此,这种壁垒应该受到世界范围的抵制和讨伐。

  对于善意的绿色壁垒,作者认为,它不是西方国家凭空想象的空穴来风,它是人类科技与经济发展到一定历史阶段的必然产物,它的产生和存在有一定的合理性。

  (一)它是对日益严重的环境危机的积极响应。众所周知,全球公共资源的过度开发与利用导致了越境外部环境的极度恶化,但时止今日也没有一个超国家政府可以承担这种环境成本。环保问题已成为各国政府面临的严峻挑战,将环保措施纳入国际贸易的目标和规则日益受到各国政府的重视和广大消费者的认同与支持。实施善意的绿色壁垒是人类在经过“极度增长”之后得出的经验与教训之一。

  (二)它是日益发展的绿色化浪潮的必然结果。随着经济的高速发展,人们的生活水平迅速提高,生态价值观被广泛接受,他们对自己的生存环境和卫生食品安全日益关注,追求高品位生活的意识也越来越强,对衣、食、住、行的要求越加严格,这迫使发达国家政府通过立法满足国内居民的绿色需求,保护本国产品在国内市场的竞争力。为此,发达国家政府便在国内推行绿色生产、绿色营销和绿色消费,实施绿色管理,通过制定相关法律与政策,约束和限制国外的非绿色产品进入本国市场,伤害本国国民的利益。发达国家的这种做法是顺应时代发展潮流的,是符合人民利益的,也是符合可持续发展要求的。

  (三)发展中国家也需要绿色壁垒。发展中国家一方面需要通过善意绿色壁垒提升自己的环保水平,另一方面也需要用它来阻挡发达国家将一些高消耗、高污染产业和产品向发展中国家转移。绿色壁垒不仅有利于发展中国家自身的环境保护,也有利于全球环境的改善。那种认为绿色壁垒一概是发达国家的专利,发展中国家只能是受害者的看法是片面的,其实,发展中国家也需要建立自己善意的绿色壁垒。

  在合理的外衣下,善意的绿色壁垒也掩藏着许多不合理,这些不合理自然成为人们怀疑甚至攻击的切入点。其不合理主要有以下几点:

  (一)在经济与科技发展的不同阶段,让发达国家和发展中国家适用同一标准这本身就不合理。由于发达国家在科技与经济方面具有突出的实力,使得它们的最优环境标准明显高于发展中国家。假定发达国家在对外贸易中以其最优的环境标准为壁垒对待发展中国家,则发展中国家必然丧失很大一部分海外市场,这将使本来就很脆弱的发展中国家的对外贸易雪上加霜。有学者认为,绿色壁垒只要符合非歧视原则,而不论它制定时,发达国家与发展中国家的最优环境标准的差距有多大,都是合理的,即使发展中国家的出口产品因此而受到限制。因为我们不能只从发展中国家自身利益的角度看问题,而应该以非歧视原则作为评判的唯一标准。更何况如果允许发展中国家生产的不符合发达国家环保标准的产品进口,那么对发达国家本应能够达到的环保水平和人民健康水平无疑会造成破坏。我们不能要求发达国家以牺牲本国的环境利益和人民健康为代价给予发展中国家以特殊照顾。发展中国家应该把立足点放在自力更生的基础上,励精图治,提高水平,这才是长久之计。本文作者认为,尽管从长远看,提高环保水平、优化环境标准是社会经济发展的趋势,任何国家都不能例外,但在短时期内让发展中国家适应发达国家的高标准,发展中国家会面临很大的压力,甚至会丧失努力的信心。特别是发展中国家在实现技术进步、提高环境标准的同时,发达国家在此领域的水准也在发展,而且可能以加速度的方式在发展,这就使发展中国家面临双重的压力。另一方面,环境标准的确立及实施,需要技术、物质条件及配套设施的协助,发达国家凭借雄厚的经济实力和高超的技术水平,目前已基本完成了在环保领域的协同配套,能够独立地在许多领域较为有效地处置环保方面的相关问题。而发展中国家在这一领域的缺口较大,他们既无雄厚的资金,又无可以利用的高科技手段,其环保水平尚处于初始阶段,在短期内缺乏实施严格的环境标准的能力。而且发展中国家目前有限的出口产品主要是初级产品和粗加工产品,即使有科技产品,其技术含量也较低,无法与发达国家的同类产品相提并论,使用同一标准。这些产品的生产和加工对自然资源的消耗较大,生产过程对环境的破坏程度也较大,因而单位产值的环境成本较高。这又加重了发展中国家环境治理的成本与难度。发达国家与发展中国家在经济与科技上的差距使发展中国家在环保上始终处于被动局面,这极大的制约了发展中国家经济的发展和环保步伐的加快。善意的绿色壁垒是在发达国家与发展中国家处于经济与科技存在巨大反差的背景下施行的。在两个发展水平不相等同的阶段,适用同一标准,这本身就不公平,而且从一开始就不公平。

  (二)善意的绿色壁垒造成的单边贸易极不合理。发达国家的善意绿色壁垒就象一条引水渠,使国家物流单向运动——发达国家的产品可以自由进入发展中国家市场,而发展中国家由于其产品质量达不到发达国家的标准难以进入发达国家市场。经济发展的不平衡造成了发展中国家生产力发展水平落后于发达国家的现状,也造成了发展中国家的环境标准落后于发达国家的现实。在推行绿色壁垒时,发达国家正是利用这种差异,过于强调对生态环境和自然资源的保护,通过制定与实施远远高于发展中国家可能达到的环保标准,使发展中国家的出口产品处处碰壁,难以进入发达国家,以致丧失了大量的发达国家的海外市场。而发达国家则利用发展中国家对环保的低要求、低标准大肆在发展中国家兜售产品,扩大自己的市场份额。这种状况必然导致贸易的严重失衡,造成贫者越贫,富者越富。这种单边贸易不仅制约了发展中国家的经济发展,而且给当地国造成了新的环境危机。

  (三)把环境污染的责任完全推给发展中国家是极不公平的。首先,发达国家利用经济技术优势对发展中国家的自然资源进行掠夺性开发是造成发展中国家环境恶化的重要原因。发达国家的高消费生产和生活方式所需的许多重要资源取自发展中国家,这使许多发展中国家的自然资源遭到严重破坏,发达国家对此负有不可推卸的责任;其次,发达国家为了保护本土的环境和资源,大量将国内的高消耗、高污染产业转移到发展中国家,给发展中国家造成了严重的环境破坏,导致了发展中国家的环境成本大幅提高;再次,发达国家不仅不承担上述污染责任,而且对发展中国家的治理措施进行不合理的限制。它们以国际贸易应在公平的基础上进行为幌子,主张任何国家都不能以任何理由为借口,对企业进行“环境补贴”,发展中国家也不能例外,不能享有特殊待遇。按照这一要求,当发展中国家绝大部分企业自身无力承担治理环境污染的费用而政府给予一定的补贴时,发达国家便以这种“补贴”违反了WTO的规则为由,限制发展中国家向发达国家出口受补贴的产品。上述情况表明,发达国家对发展中国家的环境污染和环境水平负有一定责任,把这种责任完成推给发展中国家是不合理的,也是不公平的。绿色壁垒将这种责任转嫁给发展中国家,加剧了发展中国家的治理负担,使本来就不平等的环境格局呈现出更加明显的非均衡特征。

  (四)绿色壁垒的“游戏规则”对发展中国家的利益保护存在着严重缺失。现行游戏规则的暧昧和不完善

  为发达国家实施绿色壁垒提供了“灰色区域”。参与制定绿色标准的主体主要是发达国家。发达国家利用自己在政治、经济等方面的优势,在国际舞台上几乎是一统天下,一些有关环保、环境和贸易等方面的国际会议往往是它们唱主角,一些有关的国际规则常以它们为核心,以他们的意志为意志,甚至将他们的一些国内标准、国内立法上升为国际标准和国际法规。而发展中国家在国际舞台上居领导职位的人员的比例比较低,缺乏参与决策活动的机会,他们的愿望和呼声因势单力薄,人微言轻,往往被拒之门外,得不到尊重;就“游戏规则”的内容而言,由于经济和科技水平的差距,发达国家与发展中国家在环境意识、环保法规、政策、措施及标准上均存在相当大的差异,在谈判立场上难以协调,往往是发达国家一言堂。而发达国家为防止发展中国家采取报复措施,总是把游戏规则引向自己占优势地位的领域,以己之长攻人之短;此外,现行的游戏规则的不完善也使发展中国家遭受了严重损害。由于多种原因,现行的国际规则存在着许多不足,这些不足为发达国家实行贸易保护提供了可乘之机,使发展中国家眼睁睁地让发达国家在“合法”的外衣下侵蚀自己的利益而束手无策。比如WTO突出强调了各成员国的“环保例外权”,却对如何行使这项权利缺乏明确的有节制的约束性条款。另外WTO规定,要在环保问题上对发展中国家予以优惠,但如何落实这些优惠,没有下文,等等。类似WTO的上述规定都是抽象的、原则的,缺乏必要的可操作性,造成不同的国家对其产生不同的理解。这不仅为实行贸易壁垒披上了合法的外衣,而且常常被曲解和滥用,危及发展中国家的经济利益,增加了发展中国家出口的难度。总而言之,既然游戏规则是以他们为主制定的,他们就不可能不在游戏规则中维护自己的利益。在绿色壁垒中,真正的玩家是发达国家,对自己有利,他们就玩,否则就不玩,这在国际经贸的许多事例中,已充分得到证明{5}。

  (五)一些善意的绿色壁垒违背了给发展中国家以特殊待遇的原则。给发展中国家以特殊优惠待遇是GATT长期坚持并被WTO所继承的一项基本原则。从WTO的规定来看,发达国家在环保方面应给予发展国家以优惠安排,不应采取与发达国家完全等同的标准。但发达国家在包括生态标志制度、绿色技术标准等现行措施及标准上,并未对发展中国家成员方给予优惠待遇。发达国家不考虑发展中国家经济、科技发展的现状,用同一标准对待发达国家与发展中国家,显然违背了WTO的精神,造成了发展中国家对其合法性的质疑。

  善意的绿色壁垒有合理的一面,又有不合理的一面。包括中国在内的发展中国家究竟如何对待它呢,是一味地否定,还是无保留地接受?本文作者认为,一味地否定是消极的,不利于本国经济与世界经济相融合,也不利于社会进步。因为不公平的存在并不能否定善意的绿色壁垒的积极意义及前瞻性,否则,就等于将先进的、文明的社会经济生活拉回到落后的甚至愚昧有害的社会经济生活中去,这是逆历史潮流而动的。人类社会的发展无不是由低级向高级,由愚昧向文明、健康的方向稳步发展。从历史唯物主义的立场出发,先进的推动历史发展的东西应该得到弘扬。至于前进道路上出现的一些问题,可以通过社会的稳步发展逐步加以解决。发展中国家目前存在的现实问题可以通过自我发展和发达国家的经济技术援助等多种途径陆续加以解决,不能因为发展中国家眼前存在一些困难而从总体上否定善意的绿色壁垒的积极意义。另一方面,对善意的绿色壁垒无保留地接受也是不足取的。因为这种壁垒目前客观上毕竟存在着不合理。适当的做法应该是依WTO的现行立法为依据,凡是符合WTO规定和精神的予以遵从,反之予以抵制。至于WTO和其它国际立法中不合理、不完善的规定,发展中国家应联合行动,统一对外,迫使发达国家做出让步。作为发达国家,在制定和实施善意的绿色壁垒时既要从本国科技与环保发展的高端水平出发,也要适当兼顾发展中国的现实困难,使环保标准更具广泛性、可现实性和可操作性。

  二、我国绿色壁垒制度缺位的主要表现

  由于认识上的局限及经济、科技发展的制约,我国没有构筑自己完善的绿色壁垒法律制度。就认识上的局限性而言,除了上述言及的对绿色壁垒缺乏理性认识等原因之外,认为环境不是资源的要素也是导致我国绿色壁垒制度缺失的重要思想根源。在计划经济时代,自然资源被认为是廉价的生产要素,而环境历来不是资源的组成部分,更谈不上价值与成本,任何人可以肆意破坏,国家自然难以通过立法,建立完善的制度进行保护了。在建立市场经济的过程中,由于受计划经济时代思想惯性的影响,也由于可持续发展的思想尚未深入人心,加上现行的政治制度难以通过约束官员放弃追求眼前政绩而去考虑长远的环境问题等,人们对环境是重要的自然资源依然缺乏足够的认识,国家对其缺乏应有的立法保护也就在情理之中了,从而造成了环境这一公共产品在我国市场的严重失灵,使得在进口贸易中,环境标准、卫生检疫标准、安全标准以及包装标准等都比较低,甚至在一些领域尚无标准,外国产品入境的门坎很低,造成了我国自己绿色壁垒制度的严重缺位。其主要表现在以下几个方面的制度缺位或尚不健全:

  (一)绿色环境标志制度。绿色环境标志是一种附着在产品上或其包装上的图形,以表明该产品不仅符合质量标准,而且在生产、使用、消费、处理过程中符合环保要求,对生态环境及人类健康均无损害{6}。它是根据有关的环境标准和规定,由政府管理部门或民间团体、协会依照严格的程序和环境标准颁发给厂商,附印于产品及包装上的。这种制度的作用是显而易见的。它起源于上世纪70年代的欧洲,后迅速得以扩展,现在已有50多个国家和地区推行了这种制度,如北欧四国的“白天鹅制度”,瑞典的“良好环境选择制度”,奥地利的“生态标志”,欧盟的“EU制度”,加拿大的“环境选择方案”,日本的“生态标志制度”,新西兰的“环境选择制度”,新加坡的“绿色标志制度”等。目前,建立绿色环境标志制度的国家大多数是发达国家。要将产品出口到这些国家,就必须首先提出申请,经审查合格后方能获得绿色环境标志,否则,进口将受到数量和价格的限制。现在国家相互之间都承认其绿色标志。相互承认也就是相互限制{7}。我国绿色环境标志制度建设和管理的起步都比较晚,1993年才正式实施这一制度,1994年5月成立中国环境标志产品认证委员会,现在有43类148家企业的425种产品获得了认证{8}。虽然我国已建立了绿色环境标志制度,但尚存在许多不完善的地方,最为突出的是缺乏法律应有的规范。我国尚未制定环境标志管理条例及其实施办法,对环境标志的适用对象、申请条件、审查批准和程序、管理机构、法律责任等均没有相应的规定,这极大的影响了这一制度的完善及其效用的发挥。

  (二)绿色技术标准制度。它是指通过立法手段制定严格的强制性环保技术标准限制国外不符合要求的产品进入本国市场。这种环保标准实际上是一把尺子,是一把检验外国产品能否入境的尺子。这把尺子标准的高低,直接关系到产品的流向和流量。发达国家总是根据它们的生产水平和技术强势制定一些发展中国家难以达到的技术标准,从而导致发展中国家的产品被“公平合理”地拒之门外。这种貌似公平的技术标准实质上带有很浓的贸易保护色彩,只不过它的隐蔽性更强而已。出于贸易政策及内政外交的需要,很多国家现在都建立了绿色技术标准制度。我国由于产业发展水平低下,科技能力有限及管理制度滞后等多种原因至今尚未建立这一制度。这一方面造成外国低端产品长驱直入进入我国市场,严重损害消费者利益,给国内产业同行造成巨大压力,另一方面给我国产品进入国际市场也造成了不良影响。因为我们没有报复的法律依据和政策标准,发达国家可以毫无后顾之忧的对我国产品实施绿色壁垒。

  (三)绿色认证制度。它是指为保护广大消费者人身和动植物生命安全,保护环境,依照法律、法规实施的一种产品合格评定制度。其主要特点是:国家公布统一的目录,确定统一适用的国家标准、技术规则和实施程序,制定统一的标志标识,规定统一的收费标准。凡列入强制性产品认证目录内的产品,必须经国家指定的认证机构认证合格,取得相关证书并加施认证标志后,方能出厂、进口、销售和在经营场所使用。国际标准化组织于1995年4月制定并颁布了ISO 14000系列国际标准,包括环境体系、环境审核、环境标志、生态评估和环境行为评价等若干方面。它将环境管理贯穿于企业的原材料、能源、生产、工艺设备、安全审计等各个项目管理之中。从程序上看,实施环境标准是对一种产品进行“从摇篮到坟墓”的全过程环保控制,从而使产品从原料到生产再到回收利用,全过程对环境的影响最小。达到这些标准的企业表明,其在生产、销售以及原材料的使用中贯彻了清洁机制,从而杜绝了环境污染的产生。这种企业被称为“绿色企业”,其产品就是人们经常所说的“绿色产品”,该企业和产品都被授予相应的标志。一切不符合该标准的产品,任何国家都有权拒绝进口。ISO14000系列标准提供了以预防为主,减少和消除环境污染的管理办法,是解决经济与环境协调发展的有效途径,为世界各国在统一的环境管理标准下平等竞争提供了条件。但国际标准组织制定的这些国际标准本身并不具有强制力,它仅仅供各国选择适用。现在许多国家通过立法将上述国际标准纳入本国的法律体系,将许多技术规范上升为本国的法律、法规。欧盟最早起动ISO14000环境管理系统,1998年又制定了一个ASOUN9000标准,其规定更加全面,共有26个大类。它关于纺织品、玩具和鞋类等规定,对我国向欧盟的贸易产生非常大的负面影响。我国在这方面的工作起步晚,发展迟缓,突出的表现:一是我国尚未通过立法程序将该国际标准转化为我国的国家标准;二是缺乏与之配套的法律、法规,规范化程度较低;91三是在全国推广不力。目前全世界已有30000多家企业获得了ISO14000系列标准认证。其中,以日本企业为最多,达6000多家,占全球获得ISO14000系列标准认证企业的五分之一。而我国目前只有800多家企业获得了ISO 14000系列标准的认证,即取得了进入国际贸易市场的“绿色通行证”。这一数字相对于我国来说,实在是太小了{9}。和发达国家相比,差距巨大。我国在绿色认证制度方面的不完善给我们经济的发展造成了一些负面影响。一方面国内企业难以通过绿色认证而被排斥在国际市场之外,另一方面为采用污染工艺、增加环境负荷,无法通过认证的国外企业进入我国市场打开了方便之门{10},严重增加了我国治理环境的成本及难度。

  (四)绿色补贴制度。为了保护环境和资源,有必要将生产所消耗的自然资源和给环境造成的破坏所花费的代价计算在产品成本之内,使企业环境成本内部化,否则就相当于获得了一种生产补贴。当这种产品用于出口时,就相当于获得了政府补贴,这就是所谓的环境补贴问题。西方学者认为,保护资源、防止污染是现代国家的主要职能之一,国家对此负有不可推卸的责任。对企业的环境成本非内部化问题熟视无睹,容许出口,实际上就是一种政府补贴。西方国家认为,与出口补贴政策一样,环境补贴会直接鼓励出口,从而扭曲国际市场价格。针对发展中国家的环境补贴,发达国家提出了环境反补贴,即绿色补贴,要求政府限制厂商对环境的污染。但发展中国家绝大部分企业本身无力承担提高环保技术、治理环境污染的费用,政府只能为此给予一定的补贴。发达国家又以这种补贴违反WTO为由限制发展中国家的产品输入。

  由于发展中国家在资金与技术上远远落后于发达国家,因而绿色补贴所倡导的通过促进企业的环保技术进步来增强企业竞争力的做法对发展中国家来说是一件十分困难的事。但是绿色补贴把产品的竞争转化为环保型科技实力的竞争对于保护生态环境是有积极意义的,它能保证生产成本的真实性,不至于对国际贸易产生扭曲。按照西方发达国家的做法,一旦进口产品存在环境补贴,它们便要采取绿色补贴的方法加以限制,轻者征收反补贴税,或者采取反倾销措施,重者拒绝进口。绿色补贴现已成为西方国家实行贸易保护的主要手段之一。我国目前尚未建立完善的绿色补贴制度,这为国外产品进入我国提供了方便,给我国企业造成了极不公平的贸易环境。另一方面,一些发达国家毫无我国进行报复的后顾之忧而大肆对我国的出口产品进行绿色限制。近年来,我国的很多出口产品特别是矿产品出口,如山西的焦碳、铁矿石等都遭到了发达国家的反倾销制裁。因为没有将环境成本计入总成本,致使我国外贸出口每年损失都有几十亿美元{11}。

  (五)绿色卫生检疫制度。它是指通过制定严格的卫生检疫标准,限制或禁止那些对人类动植物健康有害的外国产品进口的一种制度。基于保护环境和生态资源,确保人类和动植物健康,许多国家特别是发达国家先后制定了严格的环境与技术指标。但由于各国环境与技术标准的水平和检测方法不同,以及在检验指标的设计上存在着巨大的差异,极易造成国际贸易中新的壁垒。为解决这一问题,乌拉圭回合通过的《卫生与动植物检疫措施协议》建议各成员国使用统一的国际标准。为了顾及各国发展的不同水平,更好地实现对人类和动植物的切实保护,协议又赋予成员国有一定的例外权,比如成员国政府有权采取措施确保人类和动植物免受污染物、毒素、微生物的侵害。此外,WTO的一些其它文件也规定了类似的例外,比如《服务贸易总协定》第14条规定,各成员方对服务贸易的开展不得采取或实施限制性措施,但是为了保护人类、动植物的生命和健康,可以例外。《与贸易有关的知识产权协定》也明确指出,成员方为了保护国家的公共秩序或保护公共道德,包括保护人类、动植物的生命和健康或防止对环境造成严重污染,可以拒绝授予发明的专利权,以阻止其商业应用。从上述规定可见,WTO对保护人类、动植物的健康是极为重视的,是有严格卫生检疫标准的。在国际贸易中,海关对超过环境卫生标准,尤其是超过食品卫生要求标准的进口物品是坚决拒绝进口的。按照WTO各国有比较多的自由度的安排,许多国家,特别是发达国家迄今都制定了严格的卫生检疫制度,尤其对食品中农药的残留量、添加剂、放射性残留和重金属含量的要求十分严格。这些制度往往成为发达国家实行贸易保护的重要手段,发展中国家常常因此而深受其苦,我国的农产品等因此被拒之门外的事例也曾出不穷。由于各方面复杂的原因,我国的卫生检疫目前十分薄弱,其突出问题:一是法律、法规不健全;二是缺乏科学完善的标准体系;三是管理机制混乱;四是缺乏相应的设备与技术人员。这给国外低端产品进入我国市场提供了可乘之机。

  (六)绿色包装制度。绿色包装又称环境之友包装或生态包装,是指要求进口产品利用能节约资源,减少废弃物,对生态环境和人体健康无害,用后易于回收再用或再生,易于自然分解、不污染环境的包装。从环保92和保护生态的长远利益出发,世界上许多国家已经开始推行绿色包装,建立绿色包装制度,并以法律、法规的形式加以保证,明令禁止使用某些包装材料和没有达标的包装材料,限制非绿色包装的产品进口。日本1991年颁布了《回收条例》,1992年颁布了《废弃物清除条例修正案》,德国1992年发布了《包装废弃物处理的法令》,奥地利从1993年10月开始实行新的包装法规。丹麦则要求所有进口的啤酒、矿泉水、软饮料一律使用可再装的容器,否则拒绝进口。美国的相关法规也很详尽,规定了废弃物处理的减量、重复利用、再生、焚化及填埋5项优先顺序指标。通过立法手段建立绿色包装制度已成为各国的共识和普遍做法。我国的这一制度目前很不完善,突出表现是:第一,缺乏相应的法规和配套措施。我国没有明令禁止或限制使用某些包装材料,比如尚未通过立法禁止使用含有铅、汞和镉等成份的包装材料,不能再利用的容器,没有达到特定的再循环比例的包装材料进口等;第二,没有建立储存返还制度。对一些可循环使用的容器,消费者在使用后一般作为废物丢弃,无法实现再生利用;第三,税收优惠和处罚措施也不完备。对那些使用可再生资源的包装材料生产厂家,国家缺乏相应的税收优惠措施,对那些使用污染环境的包装材料包装的进口产品,国家也没有明确的、有力度的制裁措施。

  (七)禁止污染转移制度。污染转移是指环境标准较高的国家通过贸易与投资等措施,把其国家禁止的危险产品运送到环保标准较低的国家,或是向这些国家倾倒废物,或是在花费较少的条件下从事某些高污染产业的生产。污染转移的实质是污染后果和污染责任的转移{12}。目前主要是环保标准占绝对优势的发达国家向环保标准处劣势的发展中国家转移污染。发达国家利用自己的高标准,一方面堵住了发展中国家向其转移污染,另一方面为自己向发展中国家转移污染准备了条件。我国改革开放和经济的高速发展成为其他国家或地区转移污染的一个目标,外国的“洋垃圾”在“废物贸易”的幌子下采用各种方式向我国输出;污染严重的纺织、印染、电镀、制革等行业几乎整体迁入内地;各种严重污染环境的外国淘汰设备被国内许多企业使用。这给我国的环保工作带来了很大的压力。造成这一现状的原因很多,其中最重要的一条是我国禁止污染转移的制度不够健全。虽然我国已经颁布了一些法规和文件,比如1995年我国颁布了《关于坚决严格控制境外废物转移到我国的紧急通知》,1996年3月又颁布了《废物进口环境保护管理暂行规定》,但这些法规仅仅规定了一些原则性问题,诸如“禁止中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置”等,缺乏实施的具体标准。由于它们又没有相应的配套法规或实施细则,很难防范发达国家把废物转移到我国来。制度的不完善给别人留下了漏洞。

  三、西方发达国家的立法趋向分析

  西方发达国家对绿色贸易壁垒的研究已十分深入,观点基本一致,认为它是人类科技与经济发达到较高历史阶段的必然产物和理性选择,是对日益严重的环境危机的积极响应,是公共安全和人民生活的客观要求。基于这一共识,西方发达国家已经通过立法手段建立了比较完善的包括绿色壁垒在内的技术性贸易壁垒法律制度。目前,西方发达国家的相关立法呈现出以下发展态势。

  一些任意性立法有向强制性立法转化的趋势。西方国家最初的一些立法具有较强的自愿性和示范性,法律法规所确认的技术标准也同样如此。例如ISO14000所确立的各种环境标志认证、HACCP认证等都属于自愿性措施,生产者完全可以依照自己的意愿决定是否申请认证。随着经济与技术的不断发展,近年来,西方发达国家逐渐出现了将任意性、自愿性的立法措施向强制性立法转化的趋势。美国规定自1997年12月18日起,所有对美国出口水产品的生产企业必须建立并运行HACCP,这就将HACCP从原来生产企业自发的安全卫生控制行为演变为官方对食品安全管理的强制性要求。再比如,欧盟最初要求必须加贴环保标志的商品仅有19种。后来欧盟修改了法律,规定到2005年必须加贴环保标志的商品达30种之多,其法律的强制范围明显扩大。

  产品的环保标准越来越高。随着经济技术的发展和人民生活水平的不断提高,西方发达国家具备了提高产品质量和环保标准的条件。近些年来,西方发达国家依照国内政治、经济和社会生活发展的需要和贸易的变化,不断更新产品的环保技术标准,要求越来越严格。比如美国的《易燃纺织品法案》规定床单易燃程度不能超过十分之一秒;英国规定玩具涂料含铅量不得超过百万分之二。美国FDA(食品和药品管理局)依据《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》、《婴儿食品法》、《茶叶进口法》、《婴儿药法》等法规的规定,对各种进口物品都要进行严格的认证、包装、标识及检测,每月都有约3500批次的进口商品被FDA扣留。从2000年7月1日开始,欧盟对进口的茶叶实行新的农药最高允许残留量标准。部分产品农药的最高允许残留量仅为原来的1/100—1/200,近年来,欧盟加大了对纺织品和服装环境保护的力度,主要对有害化学品的限制和禁止作了明确规定。对纺织品生命周期中的各个阶段,包括纤维生产、棉花种植和处理,产品的加工和制造(纺、织、印、染、洗、烫及整理),消费者使用等都提出了高标准的具体要求,如禁用一些染料、有机氯载体、甲醛残留量、防腐剂、可溶性重金属残留物、农药(杀虫剂),对兽药残留量、纺织酸碱度(PH值)、染色牢度,特殊气味(如霉味、恶臭味、鱼腥味或其他异味),提出了具体要求,禁止使用破坏臭氧层的物质,而抑制或消灭一些有害病菌、生产过程中排放的污染物不能超过国家标准。过去国际上对农药有毒残留检测的指标只有几十项,现在增加到100多项,日本对大米的检测项目已达102项。

  多数西方发达国家制定了完善的环保法规。近年来,它们不断修改和提升其法律、法规和标准体系的等级,其检验标准越来越全,检测项目越来越多,核心是环保要求不断提高。

  此外,西方发达国家环保技术指标的变动频率也在逐年加大。例如,日本政府宣布,将用3年时间新设约200种农药残留标准。2006年后,将全面禁止含有未设定标准农药的进口农产品的流通;欧盟从2003年起开始加强利用环境保护法规设置技术性贸易壁垒的力度,将环境标准从以前的工业废物废水的排放扩大到对产品本身的设计和结构上来。从2004年开始,欧盟已正式禁止了320种农药在欧盟销售,其中有60余种属于我国种植业使用的常态农药。

  对食品的安全管理加大了立法力度自2002年以来,西方主要发达国家加强了对食品安全管理的力度,积极打造食品安全新体制。建立相应的国家机构对食品安全进行管理是许多西方发达国家创设新体制的核心内容。例如日本国会2002年12月21日通过决议设定食品安全委员会,其主要职责是代表国家在食品供应的各个环节进行质量管理,争取必要的措施;欧盟根据178/2002号建立了欧盟食品饲料快速预警机制(RASFF),并计划组建欧洲食品安全局;美国1998年8月成立了总统食品安全委员会,并于2003年12月开始实施《反生物恐怖法》,以加强对食品进口企业的控制力度。对有机食品进行认证是西方发达国家打造食品新体制的另一项重要内容。有机食品是以有机方式生产加工,符合有关标准,并通过专门机构认证的农副产品的加工品。有机食品在生产过程中绝对禁用农药、化肥、激素等人工合成物质,不得使用基因工程技术。2002年10月21日,由美国农业部制订的全新的有机食品标签规定,凡是有机程度达到或超过95%的食品AA,经农业部批准的专门机构认证后都可以贴上新标签。2002年欧盟在《欧盟生态(有机)食品法规》中指出,出口国如果没有建立与欧盟要求相符合的生态(有机)食品保证体系,将被列入“第三国名单”,非生态(有机)食品的出口途径有可能被断绝。2002年4月1日,日本出台了“改正日本农林水产规格(JAS)”条例,规定只有6年以上在无化肥和农药的土地上栽种的蔬菜才能贴上进入市场的有机食品标识。此外,日本从2003年起,开始对大米蔬菜及畜产品实行有机食品认证制度,排斥使用抗生素和封闭式喂养。日本在2005年已建立了农产品认证制度。由于各国经济发展水平不同,有机食品认证大大提高了发展中国家出口的门槛,极易造成新的绿色壁垒。

  逐渐将PPM标准纳入法规范围。PPM是英文Processing & Product Method的缩写,其标准是对产品的生产过程和方法所制定的特定环境标准,它是产品投入市场前,对该项产品生产加工过程中环境保护状况的技术规范要求。随着世界贸易的增长和民众对健康的追求和重视,国际组织和各国在其国际贸易政策的制定中逐渐将PPM标准纳入其范围。有资料表明,67%的荷兰人、83%的法国人、77%的美国人,在超市中购物时会考虑环保因素,而日本人则更愿意花高价购买绿色食品。{13}这一系列数据表明人类环保意识的觉醒使得绿色环保产品及服务已颇具吸引力和竞争力。欧洲国家历来比较重视健康、安全等因素,作为欧洲国家的代表,欧盟在PPM标准的制定中走在世界的前列,其制定的PPM标准总是在引导他国制定PPM标准

  并借鉴其经验。欧盟发布的PPM标准涉及到食品、工业用品等各个方面而且标准比较具体和系统化。比较典型和影响较大的有《化学品注册、评估、限制和禁止法规》(REACH法规),针对的是整个化学品行业乃至其下游产品,取代以往发布的若干技术法规,包含行政管理、监测数据和相关的一系列监测方法;“电子电器中禁止某些有毒有害物质的指令”(ROHS指令),在其电子产品中明令禁止使用某些有毒有害或致癌物质、保护人的健康和安全;“报废电子电器回收指令”(WEEE指令)和“用能产品设计指令”(EUP指令),以技术法规的形式强制要求产品的循环利用、生产企业负担本企业产品报废时的回收责任,强调提高用能产品的能源效率。{14}

  此外欧盟通过在与他国贸易中限制某类产品的进口来宣扬其价值观念,即与产品性能无关的PPM标准中的涉及捕杀动物、砍伐植物等的生产方法标准,此类方法一般与欧盟的价值观念存在一定的关联性,在科学上没有任何根据。比如欧盟禁止进口用“腿夹”捕杀动物后而获取皮毛,认为此种捕杀动物的方法是极不人道的;再如发生在1996年发生的欧盟与美国的“牛肉之争”,欧盟禁止从美国进口使用荷尔蒙催生的牛肉。

  美国对于与产品性能有关的PPM标准也形成了一套完整的体系,但是在创新性方面不及欧盟,例如美国颁布的关于在电子电器中禁止某些有毒有害物质的指令,即是在欧盟颁布相关的指令以后追随其后的。作为一个判例法国家,美国的立法绝大多数是以案例的形式出现的。美国国内尚无关于PPM标准的案例。但是美国专家认为,实施与生产方法有关的贸易限制不符合宪法的贸易条款。在以往的实践中联邦法院曾许可州在某些情况下为保护本州环境采取贸易措施,但同时也表明州不能以保护其他州的环境为借口实施相关贸易限制,这使得州无法以保护环境为由制定“与产品性能无关的PPM标准”。{15}在与他国的贸易往来中,美国与他国发生的贸易纠纷,有些就涉及到PPM标准以及其是否属于与产品有关的PPM标准之争,例如1991年墨西哥诉美国金枪鱼案中,美国以墨西哥在东太平洋地区捕捞金枪鱼的拖网方法导致海豚受损害的数量上升,没有符合美国国内法律《海洋哺乳动物保护法案》及产品的标签要求,限制进口墨西哥金枪鱼。{16}该案就涉及到PPM标准的争议,美国将捕捉动物的方法纳入到其国内法规定的范围,并限制外国不符合此项方法的产品进口至美国市场,实际上该案中的PPM标准就是OECD分类中的与产品性能无关的PPM标准,以一国的价值判断为基础。这将使外国的出口商很难把握美国的标准。

  注释:

  【注释】

  朱京安,男,陕西人,南开大学教授,法学博士,主要研究方向为国际贸易法。

  *南开大学法学院,天津300071

  Law School,Nankai University,Tian Jin 300071

  【参考文献】

  {1}王戬.国际贸易中的绿色壁垒及其法律对策(J).东北大学学报(社科版),2000(4).

  {2}陈依慧,金毅.绿色壁垒:国际贸易中的新障碍(J).改革月报,2001(10).

  {3}薛荣久.如何跨越绿色贸易壁垒(J).国际贸易问题,2002(12).

  {4}宣亚南.绿色贸易保护与中国农产品贸易研究.HTTP://202.205.11.142/cdmd/.2004—8—18.

  {5}宣亚南.绿色贸易保护与中国农产品贸易研究.HTTP://202.205.11.142/cdmd/.2004—8—18

  {6}李树.谈绿色壁垒下我国经济的“绿化”(J).经济问题,200(14).

  {7}王克群.跨越“绿色壁垒”——中国产品出口障碍的化解(J).科学决策,200(21).

  {8}朱群芳.绿色壁垒与我国外贸的发展(J).经济与管理研究,2000(2).

  {9}王树义.从绿色壁垒的双重性看我国应采取的对策(J).中国软科学,2002(8).

  {10}廖华.论我国构建绿色壁垒的必要性及法律对策(J).法商研究,2002(6).

  {11}曹利军,李晓明,韩文辉.“绿色壁垒”挑战及我国的应对策略(J).科技导报,2003(1).

  {12}唐澍敏.论我国应对绿色壁垒的策略(J),湖南师大学报(社科版),2002(4).

  {13}那力.WTO与环境保护(M).长春:吉林人民出版社,2002:47.

  {14}郭力生:.技术壁垒:有效利用,减少障碍(J).WTO经济导刊,2006(8):43.

  {15}于文静,何琼秀等.浅探国际贸易中的PPM标准(J).彭城职业大学学报,2004(3):31.

  {16}曾文革,秦鹏.国际贸易中PPM标准的法律问题探讨.中国环境法网.

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